“Dem.e.tra” (Democrazia, etica pubblica, trasparenza), associazione indipendente che raccoglie studiosi ed esperti impegnati nell’attuazione di principi costituzionali in materia di etica pubblica e trasparenza, ritiene necessario proporre a tutte le forze politiche alcuni punti programmatici essenziali sui quali chiedere un impegno politico in vista delle prossime elezioni.

Il documento è rivolto a tutte le forze politiche, ma anche ai singoli candidati che vogliano far propri i punti in esso segnalati.

L’elemento centrale della riflessione che Dem.e.tra intende promuovere è l’etica pubblica, ovvero un insieme complesso di valori e regole di condotta che garantiscano imparzialità e integrità nell’esercizio dei poteri pubblici. In altri termini, si tratta di riconoscere e ulteriormente promuovere sia comportamenti imparziali di tutti i funzionari pubblici (eletti, cariche di governo, dirigenti e dipendenti pubblici) e sia integrità delle istituzioni democratiche nelle quali i funzionari pubblici operano, che si assicura soprattutto con misure di carattere preventivo, volte a promuovere il buon andamento e la trasparenza delle istituzioni. Imparzialità e integrità, dunque, in attuazione degli articoli 54 e 97 della nostra Costituzione, sono i valori che Dem.e.tra pone al centro del proprio operato.

La risposta penale, pur necessaria nei casi di accertata violazione della legge, non è l’unica soluzione del problema della corruzione e del cattivo funzionamento delle istituzioni: occorrono misure organizzative preventive, occorre maggiore trasparenza, investire nelle pubbliche amministrazioni, nella loro capacità di produrre valore pubblico, cioè di occuparsi efficacemente della cura dell’interesse generale e della tutela dei diritti fondamentali del cittadino.

La qualità, anche etica, delle pubbliche amministrazioni è elemento essenziale di un sistema in cui queste ultime sono chiamate ad essere strumento fondamentale di garanzia del bene della comunità e dei singoli. L’amministrazione pubblica deve, quindi, essere rafforzata anche sotto questo profilo, nella consapevolezza che la sua efficacia, sostenibilità e capacità di fornire risposte ai bisogni passa anche attraverso la sua imparzialità.

Il presente documento tiene conto delle osservazioni e raccomandazioni rivolte all’Italia dalla Commissione Europea, nell’ultimo Rapporto (2022) sullo stato di diritto in Italia.

In sintesi, Dem.e.tra formula a tutte le forze politiche 10 proposte, dedicate rispettivamente a:

1. Rigorosi criteri di scelta dei candidati alle cariche pubbliche
2. Trasparenza, partecipazione e legalità nell’attuazione del PNRR e dei contratti pubblici
3. La repressione penale della corruzione e l’attività politica
4. La segnalazione di comportamenti illeciti: il whistleblowing
5. La prevenzione della corruzione a livello organizzativo
6. La prevenzione dei conflitti di interesse
7. La regolamentazione delle lobbies
8. La trasparenza come misura generale di controllo democratico
9. La vigilanza dell’ANAC
10. Le politiche pubbliche di riforma del sistema amministrativo italiano

1. Rigorosi criteri di scelta dei candidati alle cariche pubbliche

L’esito del referendum che chiedeva l’abrogazione dell’intero d.lgs. n. 235 del 2012 (“Decreto Severino”) dimostra l’assoluta necessità di mantenere norme che assicurino la qualità personale e morale di coloro che ricoprono o aspirano a ricoprire cariche pubbliche. Questo riguarda in primo luogo coloro che si candidano a ricoprire cariche elettive e cariche di governo e i partiti politici che procedono alla loro selezione.

Dem.e.tra chiede alle forze politiche di impegnarsi ad adottare, nella scelta dei candidati, regole che vadano anche la di là del mero rispetto dei limiti della normativa vigente – innanzitutto escludendo persone colluse con ambienti criminali e mafiosi, persone condannate in via definitiva per reati contro la pubblica amministrazione e per reati di grave allarme sociale, valutando anche con grande attenzione i casi di persone condannate in via non definitiva. La capacità della politica di operare un preventivo e rigoroso filtro non solo restituisce ai partiti una maggiore fiducia dei cittadini, ma previene futuri eventuali interventi della magistratura.

2. Trasparenza, partecipazione e legalità nell’attuazione del PNRR e nella nuova disciplina dei contratti pubblici.

Il PNRR è strumento fondamentale per il rilancio dell’economia e del sistema paese. La sua rapida attuazione non deve riaprire spazi di penetrazione di interessi particolari o, peggio, della criminalità (organizzata e non) nelle decisioni pubbliche e nella loro attuazione imparziale.

Occorre favorire al massimo il controllo pubblico, disciplinare i contratti in modo che ne sia assicurata l’efficienza e la legalità grazie alla massima trasparenza, favorire il ruolo dei cittadini nel monitoraggio della spesa pubblica a partire dagli istituti introdotti fin dalla legge n. 190 del 2012.

Dem.e.tra chiede alle forze politiche di impegnarsi per mantenere e rafforzare, anche semplificandoli, efficaci controlli sull’uso delle risorse pubbliche e sulla loro destinazione a finalità di pubblico interesse. A tal fine la prevista revisione del Codice dei contratti pubblici deve assicurare la massima e tempestiva pubblicazione di tutti gli atti relativi, dalla programmazione alla progettazione, dall’aggiudicazione all’esecuzione del contratto, fino alla rendicontazione di quanto è stato speso.

3. La repressione penale della corruzione e l’attività politica.

Il perseguimento di comportamenti corruttivi con gli strumenti del diritto penale resta uno strumento imprescindibile in uno stato di diritto, perché la prevenzione amministrativa, per quanto efficace, non potrà mai del tutto escludere tali comportamenti. Nello stesso tempo occorre evitare eccessi di “pan-penalizzazione”, reati di incerta qualificazione, la riduzione del contrasto alla sola repressione penale. Va perseguito un armonico concorso di misure preventive e repressive nel quale l’efficacia delle prime contribuisca al successo delle seconde.

La repressione penale, che non può non riguardare tutti i funzionari pubblici, professionali e onorari, deve considerare con più attenzione i comportamenti dei funzionari politici, chiamati a rispondere di atti compiuti in violazione dell’imparzialità della funzione.

A questo fine Dem.e.tra propone una maggiore differenziazione normativa tra il regime di responsabilità degli eletti nelle assemblee, che partecipano alla formazione di atti normativi e di indirizzo generale e quello dei titolari di cariche di governo. Le cariche di governo, adottando atti di indirizzo più vicini alla gestione amministrativa, riservata ai funzionari professionali, sono sicuramente più esposte al rischio corruttivo.

L’Italia, aderendo a numerose convenzioni internazionali, si è impegnata a rafforzare la qualità della giustizia penale e l’indipendenza della magistratura.

Dem.e.tra fa proprie le preoccupazioni segnalate nel Rapporto 2022 della Commissione europea sullo stato di diritto in Italia. Occorre evitare qualunque tentazione di demonizzazione del ruolo della magistratura o, peggio, di controllo politico dell’azione penale.

Dem.e.tra propone una normativa che garantisca una maggiore qualità del sindacato del giudice penale sui comportamenti dei singoli funzionari, attraverso una sua più sistematica formazione, volta alla conoscenza dell’organizzazione e del modo di funzionare delle pubbliche amministrazioni e ad una maggiore capacità di valutazione delle decisioni discrezionali.

4. La segnalazione di comportamenti illeciti: il whistleblowing

La pratica del whistleblowing, cioè la segnalazione di comportamenti illeciti tenuti da funzionari pubblici e privati resta, anche nello scenario internazionale, un importante strumento di conoscenza e integrazione informativa, utile sia per la prevenzione amministrativa che per la repressione penale. Il Rapporto della Commissione europea sullo Stato di diritto 2022 segnala il grave ritardo accumulato dall’Italia nel recepimento della relativa direttiva europea su questo specifico punto.

Dem.e.tra chiede alle forze politiche di impegnarsi per un immediato e completo recepimento della normativa europea in materia di whistleblowing sin dall’avvio della prossima legislatura, a partire dall’art. 13 della legge di delegazione europea approvata il 3 agosto scorso. Auspica conseguentemente che il Ministero della giustizia possa adempiere tempestivamente alla delega che ha ricevuto, adottando entro tre mesi dall’entrata in vigore della legge il decreto legislativo di riforma della legge n. 179 del 2017.

5. La prevenzione della corruzione a livello organizzativo

Va continuata e rafforzata la scelta, compiuta dieci anni fa con la legge n. 190 del 2012, di operare, all’interno delle amministrazioni, con misure organizzative che riducano al massimo il rischio di comportamenti corruttivi dei singoli funzionari. Non è sufficiente – come fatto finora – definire in astratto quali misure di prevenzione possano essere adottate per ridurre il rischio di corruzione, ma occorre investire risorse per aiutare le singole amministrazioni a sviluppare autonomamente solidi e efficaci sistemi di prevenzione. A tal fine, le amministrazioni devono essere supportate con investimenti volti a sviluppare competenze in materia di prevenzione della corruzione, di autodiagnosi organizzativa e di gestione delle misure di prevenzione. Conoscenza e competenza sono essenziali per prevenire la corruzione esattamente come lo sono per realizzare una efficiente ed efficace gestione delle risorse pubbliche. La prevenzione della corruzione deve essere interpretata come una condizione necessaria all’efficienza e l’efficacia e non come uno ostacolo. La prevenzione della corruzione della corruzione deve essere interpretata come un investimento e non come un appesantimento.

Dem.e.tra chiede a tutte le forze politiche di impegnarsi a dare priorità agli investimenti necessari a sviluppare competenze in materia di prevenzione della corruzione, di autodiagnosi organizzativa e di gestione delle misure di prevenzione.  In linea con le indicazioni del Rapporto 2022 della UE sullo Stato di diritto in Italia, si chiede di: (a) rafforzare il ruolo di indirizzo del Piano nazionale anticorruzione dell’ANAC; (b) investire sui sistemi di prevenzione a livello organizzativo, (c) integrare la prevenzione della corruzione con la promozione della funzionalità delle organizzazioni, non limitandosi però a interventi superficiali come nel caso della recente introduzione dei Piani integrati di attività e organizzazione (PIAO). 

6. La prevenzione dei conflitti di interesse

Il Rapporto 2022 della UE sullo Stato di diritto in Italia segnala come il nostro paese sia ancora privo di una efficace legge in materia di conflitto di interessi, soprattutto per i conflitti che riguardino funzionari politici, eletti e cariche di governo. La proposta di legge parlamentare che mirava al superamento della legge n. 215 del 2004 non è stata approvata nella legislatura appena trascorsa, nonostante diversi tentativi.

Dem.e.tra chiede alle forze politiche di procedere alla più sollecita approvazione di una nuova disciplina organica, che estenda ai funzionari politici (soprattutto alle cariche di governo) i divieti di accesso e permanenza nell’incarico (inconferibilità e incompatibilità) per chi proviene da specifici interessi privati, regolati e/o finanziati dall’ufficio da ricoprire, divieti già adottati per i funzionari professionali. Va, poi, disciplinato con puntualità il dovere di astensione da ogni partecipazione alla decisione pubblica in caso di conflitto. Nella stessa prospettiva va meglio regolata la fattispecie del conflitto di interessi post-incarico (il c.d. “pantouflage”, da chiarire nei presupposti e da rendere meno drastica sul piano delle conseguenze sanzionatorie.

7. La regolamentazione delle lobbies

Il Rapporto 2022 della UE sullo Stato di diritto in Italia segnala la frammentazione dell’attuale disciplina del fenomeno della legittima rappresentanza degli interessi presso le istituzioni competenti a regolare tali interessi.

Dem.e.tra chiede alle forze politiche di impegnarsi per una immediata calendarizzazione del d.d.l. approvato alla Camera nel gennaio del 2022 e rimasto senza seguito nella legislatura appena trascorsa.

Dem.e.tra fa proprie le preoccupazioni della Commissione Ue sull’esclusione di alcune categorie di soggetti, come la Confindustria o le organizzazioni sindacali, dall’applicazione della disciplina e auspica una piena trasparenza delle interlocuzioni tra istituzioni e interessi organizzati.

8. La trasparenza come misura generale di controllo democratico e di buon andamento, tra obblighi di pubblicazione e accesso FOIA

La trasparenza, prima resa generale dalla legislazione del 2009 e dal d.lgs. n. 33 del 2013 (in attuazione della legge anticorruzione) e poi rafforzata con il diritto di accesso generalizzato del cittadino (FOIA) nel 2016, è strumento fondamentale per garantire l’etica pubblica (l’imparzialità e l’integrità), ma non si esaurisce in questo. La trasparenza serve al controllo democratico dei cittadini sull’amministrazione, su come è organizzata (quanto spende, quanto personale ha, come organizza la propria azione) e su come decide e attua le proprie decisioni.

La trasparenza si attua in primo luogo con obblighi di pubblicazione, che non possono essere ridotti né in via generale (per intere categorie di documenti) né per specifiche amministrazioni (per esempio quelle di piccola dimensione). Il principio, che la Consulta ha dichiarato di rango costituzionale, va attuato dappertutto e per tutti i cittadini. Per i documenti non pubblicati è utilissimo il diritto di accesso generalizzato, che richiede però un bilanciamento tra l’interesse a conoscere e gli interessi alla riservatezza, pubblica e privata.

Dem.e.tra chiede alle forze politiche di impegnarsi ad attuare politiche di assistenza, tecnica e formativa, a tutti gli enti del sistema amministrativo per la digitalizzazione piena dei documenti pubblici, condizione vera di semplificazione della loro diffusione ai cittadini.

La trasparenza degli enti pubblici e degli enti privati in controllo pubblico. La trasparenza della politica

La trasparenza è efficace se attuata con riferimento all’intero sistema di soggetti che curano interessi pubblici, siano essi pubbliche amministrazioni o soggetti privati in controllo pubblico o enti privati che svolgono, per affidamento, attività di pubblico interesse.

Dem.e.tra chiede alle forze politiche di impegnarsi in un’opera di consolidamento dei diritti di trasparenza, superando esclusioni improprie, come quella relativa alle società considerate “quotate” solo perché emettono obbligazioni, pur restando chiaramente nel perimetro pubblico. Ciò vale per soggetti di grande rilevanza come la Cassa depositi e prestiti, Poste italiane, Ferrovie dello Stato e Anas.

Va, poi, ripreso con forza il tema della trasparenza dei partiti politici e della circostante galassia di soggetti privati (fondazioni, associazioni) che raccolgono finanziamenti privati destinati all’attività politica.

9. La vigilanza dell’ANAC

La condizione di successo delle politiche di prevenzione della corruzione e della trasparenza è stata, dopo la legge n. 190, la costituzione e il progressivo rafforzamento dell’Autorità nazionale anticorruzione. Questo processo non può essere ridimensionato, pena la violazione di precisi impegni internazionali assunti dall’Italia e apprezzati da tutte le organizzazioni internazionali che ne hanno verificato l’attuazione (ONU, Greco, OCSE). Al contrario, vanno meglio precisati e rafforzati i poteri dell’Autorità in materia di whistleblowing, di conflitto di interessi (oggi i poteri per le cariche politiche sono impropriamente affidati all’Antitrust), di Codici di comportamento, di trasparenza. In quest’ultimo caso va chiarito il ruolo attivo dell’ANAC, di vigilanza sul rispetto degli obblighi di pubblicazione e dei diritti di accesso generalizzato (con poteri diretti di disclosure in caso di illegittimo diniego).

Dem.e.tra chiede alle forze politiche di impegnarsi per una migliore chiarezza sui rispettivi ruoli del Governo (Ministro per la pubblica amministrazione) e dell’ANAC. Si propone che il primo resti titolare di poteri di miglioramento della disciplina normativa e di promozione di politiche attive di riforma nelle amministrazioni, mentre la seconda sia chiamata a svolgere funzioni di vigilanza, indirizzo e sanzione sul rispetto della normativa vigente, che richiedono indipendenza di giudizio e sottrazione all’indirizzo politico del Governo.

10. Attive politiche pubbliche di riforma del sistema amministrativo italiano

Le politiche di austerità hanno prodotto un grave e progressivo impoverimento tecnico e operativo delle amministrazioni e una loro seria difficoltà nel far fronte ai propri obiettivi e nell’assicurare l’erogazione di servizi pubblici essenziali o la realizzazione di infrastrutture. Intervenire sulle capacità amministrative di tutti i soggetti del sistema amministrativo è oggi una priorità nazionale. Gli stessi obiettivi di etica pubblica e di trasparenza si realizzano solo in presenza di amministrazioni in grado di agire con capacità e qualità.

Dem.e.tra chiede alle forze politiche di impegnarsi nella definizione di attive politiche pubbliche che invertano la tendenza attuale e prevedano l’utilizzo di una quota significativa di risorse pubbliche, europee e nazionali, a cominciare da un PNRR rimodulato a questo fine, per un investimento strategico sulla qualità.

Dem.e.tra chiede alle forze politiche di impostare e attuare un piano di rafforzamento di “presidi di qualità” (tecnica, manageriale, etica) a livello nazionale, regionale e di area vasta (metropolitana e provinciale), da porre al servizio dell’azione di tutti i soggetti che fanno parte del sistema amministrativo. Tali presidi si devono fondare su processi mirati di reclutamento di elevate professionalità e su consapevoli azioni di digitalizzazione, tanto dei documenti (anche a fini di trasparenza) quanto degli strumenti di promozione della funzionalità (controlli di gestione, misurazione e valutazione della performance).

Nello stesso tempo Dem.e.tra chiede di abbandonare, progressivamente ma con decisione, la strada delle soluzioni emergenziali, fondata sulla costituzione di commissari straordinari, dotati di amministrazioni parallele a quelle ordinarie e di poteri di sistematica deroga alla disciplina vigente. Queste soluzioni, oltre ad aumentare il rischio di gestioni opache e di comportamenti corruttivi, hanno gravemente contribuito all’impoverimento tecnico e gestionale delle nostre amministrazioni.